Pandemi corona virus disease 2019 (Covid-19) yang melanda, membuka kerentanan struktural APBN yang telah menahun: terbatasnya kapasitas fiskal, besarnya beban belanja terikat, defisit anggaran yang telah menjadi norma, dan ketergantungan pada pembiayaan utang yang masif.

Berbekal Perppu No. 1/2020, pemerintah merombak postur dan alokasi APBN 2020 secara signifikan hanya dengan Perpres. Dengan disahkannya Perppu No. 1/2020 yang merelaksasi batas defisit 3 persen dari PDB selama 3 tahun ini menjadi UU, pola stimulus dan defisit signifikan yang dibiayai utang secara masif, diduga kuat akan berulang hingga 2022.

Upaya ambisius meningkatkan kapasitas fiskal sejak awal pemerintahan Presiden Jokowi, dengan program tax amnesty, mengalami kegagalan. Alih-alih meningkat, kapasitas fiskal justru semakin menurun dalam 5 tahun terakhir. Pasca Covid-19, kapasitas fiskal diproyeksi semakin jatuh.

Sebelum pandemi, tax ratio pada APBN 2020 ditargetkan 10,7 persen dari PDB, dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 5,3 persen. Pasca pandemi, target tax ratio menjadi hanya 8,7 persen dari PDB, dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 2,3 persen.

Jatuhnya tax ratio ini merupakan implikasi dari berlimpahnya insentif perpajakan dan penurunan tarif PPh badan yang diberikan pemerintah kepada dunia usaha.

Dengan politik anggaran yang sangat permisif terhadap utang, jatuhnya kapasitas fiskal di masa pandemi ini segera ditutup dengan utang untuk menopang belanja tidak terikat (discretionary expenditure). Stimulus ekonomi melawan dampak Covid-19 harus dibayar amat mahal: mencabut aturan disiplin anggaran pemerintah dan monetisasi defisit anggaran oleh bank sentral.

Dengan timbunan utang sebelum pandemi, stok utang pemerintah semakin melonjak. Posisi stok utang pemerintah jelang pandemi menembus Rp 5.000 triliun. Pada akhir tahun, stok utang pemerintah diperkirakan akan mencapai Rp 5.784 triliun.

Utang pun melonjak seiring guyuran stimulus ekonomi. Namun utang bukanlah tanpa biaya, bahkan sangat mahal. Beban bunga utang melonjak hampir empat kali lipat dalam satu dekade terakhir. Penarikan utang yang masif di masa pandemi dipastikan akan meningkatkan beban utang ini secara signifikan di masa depan.

Beban utang yang semakin menghimpit tercermin dari rasio antara bunga utang dengan penerimaan perpajakan, yang mencerminkan pendapatan pemerintah yang sesungguhnya. Dengan demikian, beban bunga utang dan cicilan pokok utang akan mencapai 59,6 persen dari penerimaan pajak pada tahun ini.

Dengan lebih dari setengah penerimaan perpajakan diprioritaskan untuk membayar beban bunga utang dan cicilan pokok utang yang jatuh tempo, maka ruang fiskal yang tersisa menjadi sangat terbatas. Dengan besarnya non-discretionary expenditure (belanja terikat), maka belanja untuk stimulus fiskal dan perlindungan sosial yang dibawah diskresi pemerintah, seringkali harus dibiayai dengan utang.

Resiko utang terjaga ketika keseimbangan primer (primary balance), selisih antara penerimaan negara dan belanja negara minus bunga utang, bernilai positif dan jumlahnya mencukupi untuk membayar bunga utang, namun juga cicilan pokok utang.

Bila kita juga memperhitungkan cicilan pokok utang, tidak hanya bunga utang, maka defisit keseimbangan primer jauh semakin memburuk, yaitu menembus Rp 1.000 triliun, atau 6,3 persen dari PDB.

Peningkatan besaran utang baru setiap tahunnya berkorelasi kuat dengan besaran beban bunga utang dan cicilan pokok utang. Utang baru bukanlah fungsi dari defisit anggaran, namun fungsi dari stok utang pemerintah.

Lebih jauh, pandemi tidak hanya meningkatkan stok utang pemerintah, namun juga meningkatkan contingent liablities. Dalam 5 tahun terakhir, pemerintah secara masif mendorong banyak BUMN untuk melaksanakan tugas pembangunan infrastruktur dengan dana internal perusahaan, utang ke perbankan, dan atau dengan melakukan penyertaan modal negara (PMN).

Alokasi belanja modal, subsidi, dan bantuan sosial selalu merupakan residual belaka, bahkan dengan proporsi yang terus menurun. Dengan demikian, kebijakan defisit anggaran tidak hanya tidak tepat prioritas, di mana kepentingan birokrasi dan investor lebih diutamakan dari kepentingan rakyat, namun juga tidak tepat sasaran dimana belanja yang penting untuk perekonomian justru semakin menurun alokasi anggarannya.

Secara ironis, hal ini justru semakin memuncak di kala pandemi menghampiri. Sebagai misal, pasca Perppu No.1/2020, beban pembayaran bunga utang tahun ini melonjak menjadi Rp 335,2 triliun. Jumlah ini setara dengan sejumlah besar belanja penting untuk ratusan juta rakyat.

Dengan strategi konvensional, penurunan stok utang dan beban utang hanya bisa ditempuh dengan extra efforts yang sangat mahal. Strategi pengelolaan utang mainstream selama ini sangat pro-kreditor (investor) namun cenderung abai terhadap kondisi debitor.

Dalam jangka pendek, pemerintah setidaknya harus secara intensif mengadopsi pendekatan pembiayaan defisit anggaran yang lebih berbasis instrumen filantropi, bukan instrumen komersial murni.

Instrumen berbasis filantropi yang perlu diintensifkan dalam pembiayaan defisit anggaran ini antara lain adalah socially responsible investment (SRI) bond dan sukuk wakaf.