Rampungnya harmonisasi perubahan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 130/PMK.010/2020 menandai upaya pemerintah menyesuaikan kebijakan tax holiday dengan rezim Pajak Minimum Global (Global Minimum Tax/GMT). Namun di balik penyesuaian tersebut, muncul pertanyaan yang lebih mendasar: apakah tax holiday masih merupakan instrumen yang paling tepat untuk mencapai tujuan investasi di tengah perubahan lanskap perpajakan global dan besarnya biaya fiskal yang ditanggung negara?

Data Kementerian Keuangan menunjukkan realisasi belanja perpajakan pada 2025 mencapai Rp530,3 triliun. Dari jumlah tersebut, sekitar Rp84,3 triliun dialokasikan untuk mendukung investasi, dengan tax holiday menjadi salah satu fasilitas terbesar. Di sisi lain, policy gap Indonesia pada 2024 diperkirakan mencapai 1,81 persen terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), mencerminkan besarnya potensi penerimaan yang dilepas untuk mencapai tujuan pembangunan tertentu.

Dalam literatur kebijakan fiskal, efektivitas tax holiday umumnya diukur melalui konsep additionality, yakni sejauh mana insentif tersebut memengaruhi keputusan investasi. Semakin besar investasi yang terjadi karena adanya fasilitas pajak, semakin tinggi efektivitas kebijakan tersebut. Sebaliknya, apabila keputusan investasi lebih banyak didorong oleh faktor lain, seperti besarnya pasar domestik, ketersediaan sumber daya alam, atau kebijakan hilirisasi, maka manfaat tambahan dari tax holiday menjadi lebih terbatas. Dalam kondisi tersebut, insentif berpotensi berubah menjadi windfall benefit, yaitu keuntungan fiskal yang diterima investor tanpa menghasilkan tambahan investasi yang signifikan bagi perekonomian.

Berbagai kajian IMF, OECD, Bank Dunia, dan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) selama satu dekade terakhir secara konsisten menyoroti keterbatasan tax holiday sebagai instrumen penarik investasi. Dalam laporan bersama yang diterbitkan pada 2015, keempat lembaga tersebut menilai insentif berbasis laba (profit-based incentives) seperti tax holiday rentan menimbulkan windfall benefit, menarik investasi yang bersifat footloose, memiliki biaya fiskal yang tinggi, serta relatif mudah dimanfaatkan untuk perencanaan pajak agresif. Karena itu, banyak negara didorong untuk menggeser kebijakan menuju insentif berbasis biaya (cost-based incentives) yang lebih langsung terkait dengan aktivitas investasi riil.

Instrumen yang kerap direkomendasikan antara lain investment tax credit, percepatan penyusutan (accelerated depreciation), serta insentif untuk kegiatan penelitian dan pengembangan (research and development/R&D). Berbeda dengan tax holiday yang memberikan manfaat berdasarkan laba perusahaan, insentif tersebut dikaitkan langsung dengan pengeluaran atau investasi yang benar-benar dilakukan sehingga dinilai lebih tepat sasaran dan lebih mudah dievaluasi efektivitasnya.

Selain additionality, tingkat kematangan industri penerima fasilitas juga menjadi faktor penting dalam menilai efektivitas tax holiday. Hilirisasi nikel menjadi contoh yang relevan. Nilai ekspor produk nikel Indonesia meningkat dari sekitar USD3,3 miliar pada 2014 menjadi lebih dari USD30 miliar pada periode 2022–2023. Perkembangan tersebut menunjukkan semakin kuatnya posisi Indonesia dalam rantai pasok global sekaligus menimbulkan pertanyaan apakah sektor yang telah berkembang pesat masih memerlukan tingkat dukungan fiskal yang sama. Karena itu, penerapan sunset provision atau evaluasi berkala menjadi penting agar insentif tetap sesuai dengan kebutuhan sektoral.

Perubahan lanskap perpajakan global turut memperkuat urgensi tersebut. Sejak 2025, Indonesia menerapkan GMT melalui PMK Nomor 136 Tahun 2024 dengan tarif minimum efektif 15 persen bagi kelompok perusahaan multinasional tertentu. Dalam rezim baru ini, manfaat tax holiday menjadi lebih terbatas karena pembebasan pajak yang diberikan tidak lagi otomatis menurunkan beban pajak global investor. Rampungnya harmonisasi perubahan PMK 130/PMK.010/2020 menunjukkan bahwa pemerintah mulai mengantisipasi perubahan tersebut, termasuk dengan mengkaji desain insentif yang lebih selaras dengan perkembangan internasional.